La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie est une institution triplement originale en termes de gouvernance par rapport aux caisses historiques de sécurité sociale : par la composition de son Conseil, par les relais de son action territoriale et par son modèle financier. Gros plan sur le Conseil.

L’actualité récente nous y incite, avec le renouvellement des collèges représentant les personnes handicapées, les personnes âgées et la nomination des personnes qualifiées qui y siègent ainsi que l’élection de son deuxième président, Francis Idrac ; avec, en- fin l’annonce pour 2010 du débat sur le 5e risque, sur lequel le Conseil s’exprime depuis sa création. Le Conseil n’est pas, dans son appellation, un conseil d’administration, même s’il en a les attributions au sein de l’établissement public administratif qu’est la CNSA. C’est un organe de gouvernance qui a deux spécificités par rapport aux modèles traditionnels.

Une formule de gouvernance originale et exigeante

La première, dans sa composition : il rassemble classiquement les partenaires sociaux (les confédéra­ tions syndicales de salariés représentatives et les trois représentants des employeurs), mais aussi six repré­ sentants des associations œuvrant au plan national pour les personnes handicapées, six représentants des associations de personnes âgées, six représen­ tants des conseils généraux, deux parlementaires, sept représentants d’institutions intervenant dans les domaines de compétence de la Caisse, trois person­ nalités qualifiées et dix représentants de l’État : quarante-huit membres au total.

Les douze associations (et leurs suppléants) œuvrant au niveau national pour les personnes âgées et pour les personnes handicapées sont élues pour quatre ans au sein de deux collèges d’associations désignés par arrêté (dix-neuf pour les personnes âgées, trente-cinq pour les personnes handicapées). Les associations élues proposent ensuite la personne physique qui les représentera chacune et deviendra vice-président du Conseil.

Les représentants des conseils généraux et les deux parlementaires sont désignés, pour les premiers par l’Assemblée des départements de France, pour les deuxièmes par l’Assemblée nationale et le Sénat après chaque élection. Les représentants d’institutions, des syndicats de salariés et employeurs et de l’État le sont ès qualités, donc sans durée prédéterminée de leur mandat au sein du Conseil. Les trois personnalités qualifiées sont choisies par le gouvernement pour un mandat de quatre ans et le président du Conseil est obligatoirement élu parmi elles, par le Conseil.

L’appropriation collective de choix responsables

Du fait de son organisation, le Conseil de la CNSA a un double rôle. Organe de gouvernance de l’établissement public, il arrête son budget, approuve les comptes et le rapport d’activité et se prononce sur les priorités d’action de la Caisse dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion qui la lie à l’État.

Dans le collège des représentants de l’État, on note un changement consécutif à la disparition de la Délégation interministérielle aux personnes handicapées à laquelle se substitue le tout nouveau Comité interministériel du handicap. Le Conseil accueille donc désormais Thierry Dieuleveux, son secrétaire général.

Mais c’est aussi, de par cette même composition, un « haut conseil de la solidarité pour l’autonomie », lieu d’échanges et de débat sur tous les aspects de cette politique, qui se matérialise notamment dans le rapport annuel remis au Parlement et au Gouvernement. Conformément à l’article L14-10-3 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), le rapport dresse « un diagnostic d’ensemble des conditions de la prise en charge de la perte d’autonomie sur le territoire natio- nal et comporte, le cas échéant, toute recommandation que la Caisse estime nécessaire ».

C’est dans ce cadre que le Conseil a approuvé en octobre 2007 un chapitre de son rapport traçant sa vision partagée de ce que devrait être un « 5e risque de protection sociale » relatif à la perte d’autonomie et qu’il a, dans son rapport d’octobre 2008, préconisé les modalités de sa gouvernance, en particulier dans le contexte de la mise en place des agences régionales de santé et de la révision générale des politiques publiques. Deuxième originalité du Conseil, la pondération des votes en son sein (article R14-10-6 du CASF) : l’État, avec ses dix représentants, ne dispose que de trente-sept voix sur un total de quatre-vingt-trois. Il n’a donc pas de majorité automatique.

Dispositif peu habituel pour un établissement public d’un État ni majoritaire – comme c’est l’usage – ni non- votant, comme dans les caisses nationales de sécurité sociale, mais représenté seulement par un commissaire du Gouvernement. La convention d’objectifs et de ges- tion l’explicite ainsi : « par la composition de ce Conseil, au sein duquel il ne détient pas de majorité absolue, l’État a fait le choix de partager avec l’ensemble des acteurs concernés la mise en œuvre de la politique de lutte contre la perte d’autonomie ».

L’engagement de tous les acteurs

Il faut voir, dans cette volonté, les conséquences des circonstances mêmes de naissance de la CNSA : le drame de la canicule de l’été 2003 et le sentiment que la perte d’autonomie des personnes âgées ou handicapées nécessitait un effort partagé de l’ensemble de la nation que

Les trois personnes qualifiées nommées par le ministre des Affaires sociales (Arrêté du 29 septembre 2009)
Hélène Gisserot, procureure générale honoraire auprès de la Cour des comptes, Francis Idrac, préfet, inspecteur général des Finances, et Jean-Marie Schléret, ancien président du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH).

matérialise, depuis lors, la journée de Solidarité. C’est aussi la traduction de l’histoire du secteur médico-social, très largement organisé autour de délégations du service public à des associations.

Ces associations, par leurs initiatives, ont été les acteurs premiers du secteur, en particulier pour ce qui concerne les personnes handicapées. Ce choix implique un changement de posture de l’État, qui n’est pas tou- jours évident ou compris : ni indifférent aux positions prises dans un Conseil dont le pouvoir se limiterait à des avis et des motions, ni en situation de décider seul sans un dialogue préalable suffisant.

Après quatre années d’expérience, le bilan de cette formule de gouvernance exigeante et originale est plutôt positif : les acteurs mis en situation de responsabi- lité ont dans l’ensemble joué le jeu et accepté de sortir d’une position purement revendicative ou convenue pour entendre les points de vue obligatoirement diver- sifiés de l’ensemble des autres parties. C’est ainsi que le rapport d’activité 2 007 – qui propose le contour de ce qui devrait être un « droit universel à compensation de la perte d’autonomie » – a été adopté à l’unanimité des membres du Conseil (moins une abstention). De même, les membres, tout en faisant entendre leurs divergences, se sont toujours efforcés de trouver des compromis qui permettent de ne jamais bloquer le fonctionnement de la CNSA.

Le 20 octobre dernier, lors d’une séance extraordinaire, le Conseil a procédé à l’élection pour quatre ans du deuxième président depuis sa création : Francis Idrac candidat du collège des trois personnes qualifiées duquel le président doit être issu. Les deux vice-présidents élus ont été choisis dans le collège des associations représentant l’un les personnes âgées, Jeanine Dujay-Blaret, présidente de la Fédération nationale des aînés ruraux et vice-présidente du Comité national des retraités et personnes âgées et l’autre, le collège des associations représentant les personnes handicapées, Jean-Marie Barbier, président de l’Association des paralysés de France. Le Conseil ainsi renouvelé a ensuite été installé par Xavier Darcos, ministre du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville, Nadine Morano, secrétaire d’État chargée de la Famille et de la Solidarité et Nora Berra, secrétaire d’État chargée des Aînés.